摘 要:作为解释中国地方官员激励的一种路径,晋升锦标赛模式的独特阐释理路就在于把地方官员的政治目标与地方经济发展紧密挂钩,使得促进地方经济增长不只是国家现实的发展需要也成为地方官员自身的晋升需求,而中国特殊的政治经济体制又保证了开展晋升锦标赛的基本条件,地方官员为在晋升的零和博弈当中获得优胜,就必须努力发展地方经济,以此得到上级的认可与赏识来实现职位的上升,晋升锦标赛模式的原理就是通过激励地方官员间接激励地方经济。
关键词:晋升锦标赛;官员升迁;GDP;激励机制
一、引言
在探寻中国经济三十年高速增长的原因时,不同的学者对此给出了不同的解释。钱颖一等人的研究结果将中国经济奇迹的原因归纳为“中国特色的财政联邦主义”,他们认为有两个最重要的原因构成对地方政府发展经济的最大的激励:一是随着经济职权的下放,地方政府在经济领域具有更大的自主性;二是以“财政包干制”为主体的财政分权体制,也称为“市场维护型联邦主义”。但是这两种解释路径都过度强调地方官员的“经济参与人”角色而忽视了地方官员“政治参与人”的身份,这种背景下,一些学者的研究开始转向地方官员“政治参与人”的视角,地方官员关心政治晋升和政治利益,他们不仅在经济层面为财税竞争更在政治层面为晋升而竞争,周黎安等人将中国官员的晋升模式概念化为“晋升竞标赛”。
锦标赛理论由拉泽尔和罗森最先提出,最初用于体育比赛之中,后来成为经济学研究激励机制的重要途径。 不同于其他领域的竞争,地方官员的晋升锦标赛是从晋升路径出发,以一个逐级淘汰的锦标赛结构来研究官员行为的理论。它的最大特征是,如果某一官员在某一级别职务上或者退休或者被罢免,那么他就会失去上一级职务的竞争资格,也就是说,官员的仕途生涯基本止步于此。
“晋升锦标赛作为一种行政治理的模式, 是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛, 竞赛优胜者将获得晋升,而竞赛标准由上级政府决定, 它可以是GDP增长率, 也可以是其他可度量的指标。”周黎安等人在分析1979至2002年的省级官员数据的基础之上,利用系统的实证分析得出了地方经济绩效与地方官员的晋升有着明显的正相关关系,进一步证明了经济绩效的增长对于地方官员晋升的重要性,厘清了地方官员为获得晋升而致力于经济发展的逻辑。乔坤元结合先验与后验,利用一个风险道德模型,证实了经济增长确实会对地方官员升迁产生正向影响,以经济增长为主要考核指标的官员晋升锦标赛机制确实存在。唐志军等人认为晋升锦标赛是地方官员追求地方经济发展的重要动力机制。根据王贤彬和徐现祥的研究,他们认为地方官员之间的晋升竞争确实会产生显著地经济推动作用,但是官员来源、职业前景、调任去向和地区发展水平等的区别会导致地方官员推动经济发展的热情有较大的差异。王守坤通过研究发现地方官员会因自身政治网络的强度不同而对经济增长的推动力也不同。
二、晋升锦标赛的基本条件
(一)政府系统“内部劳动力市场”的“锁住”效应
晋升锦标赛的一个重要假设就是中国的行政层级体系可以抽象为一个以官员为劳动力主体的“政治劳动力市场”,每一个地方官员都处于这一“政治劳动力市场”之中。官员晋升锦标赛与企业锦标赛最大的区别就在于,“政治劳动力市场”是地方官员获得政治机会的唯一领域,官员在难以获得外部机会,中国的现实是如果主动或者被动退出政府系统就很难再次进入该系统,即使有机会进入也很难获得较大的发展一旦进入“政治劳动力市场”大多数地方官员都不会主动退出。
(二) 各级政府的职责同构的基本模式
职责同构是指不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一与一致。朱光磊认为“中国各级地方政府的政治权力结构,实际上是中国政治中枢各个基本要素放射的结果。” 根据周黎安的描述,首先中国自中央到地方的各级政府机构设置都是相似的,其次各级地方政府的职能与目标也具有一定的相似性所以他们的绩效比较容易进行相互的比较。各级政府的相似的职能与职责,其实是保证了各地方政府的工作具有相互可比较的地方,由相似的工作目标出发,很容易在比较的层面上对各个政府的成果作出评估,因而提供了晋升锦标赛得以进行的基础。
(三)适当的考核指标与考核方式
晋升锦标赛的逻辑前提认为政府考核最重要的指标是GDP,以GDP为主要考核标准一方面可以精确量化并且可以最大限度减少主观评价带来的不利影响,同时加强了晋升锦标赛的可信度与公平性;另一方面,地方官员是改革的最终的执行者与推动者,对地方经济发展往往具有决定性的作用,因而GDP可以直观地反映地方官员在经济方面的业绩,是地方官员工作成果的重要代表。相对绩效考核的方式也会加重在任官员致力于经济增长的动力。
(四)地方官员对地方经济的控制力与影响力
晋升锦标赛的原理就是上级政府利用职位晋升来激励地方官员,而关心仕途的地方官员晋升的现实需要就将上级政府的目标与自身的目标紧密结合起来,因而就形成外部动力与内部动力相结合的强激励效应。而且,根据中国现行的行政体制,地方官员对于地方事务有较大的控制权和一定的经济自主权,地方官员可以依据本地区优势制定一些有利于地区经济发展的政策,例如招商引资、特色产业、发展旅游业等等。
三、晋升锦标赛的激励作用
(一)晋升锦标赛对地方官员的激励作用
早在2O世纪初,马克斯·韦伯就已经明确地指出了官僚为职位晋升而不断竞争的过程。马克斯·韦伯认为,官僚这个特殊阶层的性格是典型的“渴求禄位者”,这个特殊阶层的最高理想是获得保障而不至于被解聘,并且能可预期地升迁。中国地方官员的“渴求禄位”、谋求升迁的性格可以由晋升锦标赛理论形象体现出来。晋升锦标赛这种同级竞争中优胜者晋升失败者淘汰的晋升模式极大地加剧了地方官员之间的竞争压力。优胜者与失败者之间的强烈落差也会加强地方官员积极投入晋升锦标赛的热情。晋升对于地方官员的激励主要可以体现在由职位的升迁而引起的工资等的财产收益激励、职位升迁的权力激励以及官员由两者共同引发的精神激励等方面。我国公务员同一级别或者相邻级别的公务员工资相差不大,但是随着地方官员职位的晋升,其薪酬待遇、基本福利等物质收入也会呈累进式明显增加;不同职位对应的财产收益的明显差异会对地方官员产生一定的物质激励作用。所谓“官大一级压死人”,职位的晋升最直观的结果就是权力的扩张,尤其是在中央权力不断下放的现实背景之下,职位晋升带来地方官员人事、行政、财务等多项权力的扩大,以及由此产生的“隐形收入”等其他好处。马克斯·韦伯认为官僚对权力的追逐,实质在于追求“官职荣誉”。职位的晋升会促使地方官员产生极强的自我成就感,社会地位及声望的提升等都会对地方官员产生强烈的精神激励,中国自古以来的“学而优则仕”“光宗耀祖”等“官本位”的思想又极大地扩大了这种激励的作用。
(二)晋升锦标赛对地方经济的激励作用
晋升锦标赛是将中国政治体制与经济结构结合起来的独特的晋升模式,以易于量化的GDP为主要考核指标,实际上将地方官员与地方经济绩效紧密联系起来,使得地方官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名,由此,当上级政府提出某个经济发展指标(如GDP增长率)时,下级政府就会竞相提出更高的发展指标,在这种情况下从中央到地方的晋升锦标赛的逐级开展往往呈现出层层分解、层层加码的现象。下一级地方政府为实现经济指标的高增长,必然会着力发展本地区经济,因而重视投资对于经济的拉动作用,在20世纪90年代中后期大规模招商引资期间地方政府尤其是邻近的地区之间竞争非常激烈,地方政府为吸引更多的外来资金极力改善地方的投资环境,例如促进市场化改革、完善城市基础设施建设、提供优惠政策与支持、简化政府行政手续等等。
(三)晋升锦标赛对地方治理模式创新的促进作用
地方政府在于其他政府竞争的时候,为获得竞争的优胜,往往会从本地区实际情况出发采用独特的、创新性的发展道路来刺激经济发展,而且中央的鼓励为地方政府的创新性尝试营造了宽松的环境。从这一维度出发,我们可以认为晋升锦标赛有利于地方政府制度与治理模式的创新。以广东省顺德市为例,顺德模式是典型的地方政府竞争的产物,一方面其所属的珠江三角洲本身会与台湾、港澳经济圈进行竞争,另一方面顺德与同属珠三角经济圈的东莞、南海等都会展开竞争。在双重竞争的背景之下,顺德市将发展重心置于乡镇企业,而且在乡镇企业陷入“挖国有企业墙脚”的舆论中时,广东省政府与顺德地方政府都尽全力保护了乡镇企业,并进行了乡镇企业改造,进而实现了乡镇企业的发展。顺德自1992年就开始政府机构改革转变政府职能,在随后的二十多年间,顺德市政府围绕社会主义市场经济的要求主要进行了例如精简人员、精简办事程序、农村股份制合作改革等多方面的政府职能的转变,为市场经济的发展营造了一个良好的环境。当前,面对经济下行的新常态以及与上海、天津、福建和广东自贸区的区域竞争情况下,顺德市提出“要有更独特的战略转型策略”,对于创业企业给予成立手续简化、地方性补贴、园区租金与办公费用补助等支持措施,实质性鼓励高新技术产业的建立发展,推动企业形成商业模式创新联盟等措施来促进经济的稳定增长。顺德的成功案例证明了地方政府竞争对政府治理创新有巨大的促进作用,合理地开展地方竞争会激发各地区的创造力与创新力。
虽然晋升锦标赛模式对于中国经济增长具有一定的解释力,并且此种晋升模式确实在一定时期内对中国的经济产生了巨大的促进作用,但是由于该理论本身原理上的局限性与现实中制度设计、操作过程的不完善等,往往会陷入激励不足、激励偏离、激励过度、激励不公等困境之中,也会造成形象工程面子工程、GDP至上主义导致的破坏性发展、地区恶性竞争、地方保护主义、资源浪费、贪污腐败等等消极影响。
四、结论
晋升锦标赛模式为研究中国三十多年的经济高速增长提供了一种解释路径,中国独特的政治经济体制保证了晋升锦标赛发挥作用的基本条件,该理论强调了地方官员在职位晋升的激励下对于经济发展的能动作用,不少学者通过系统的经验研究都证明了晋升锦标赛确实对于中国的经济增长起了积极的作用。晋升锦标赛的激励作用可以从三个方面体现出来:一是晋升对于地方官员的激励;二是晋升锦标赛可以通过地方官员这一中间人而对地方经济产生促进作用;三是以经济指标为主要考核标准的晋升锦标赛会促使地方政府进行改革与创新来获得新的经济增长点。但是随着中国的经济转型,对官员的考核标准也在逐渐发生变化,地方官员考核标准越来越多元化,此外锦标赛式的晋升模式也导致了很多不良的后果,在这种背景之下,该理论的重新评估与定位还有待学界进一步研究。
参考文献
[1]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007年第7期.
[2]皮埃尔·卡赫克、安德烈·齐尔贝尔博格著,《劳动经济学》[M].沈文恺译, 上海财经大学出版社,2008年版.
[3]乔坤元.我国官员晋升锦标赛机制:理论与证据[J].经济科学,2013年第1期.
[4]张军.中国经济:为增长而竞争[J].世界经济文汇,2005年第4期.
[5]唐志军.晋升锦标赛与地方官员腐败问题的研究[J].上海经济研究,2013年第4期.
作者简介
李盼盼(1992.05——)女,汉族,陕西佳县人,武汉大学政治与公共管理学院2015级硕士研究生,政治学理论专业。