棚户区，通常被定义为我国城市和矿区、林区、垦区等部分人群聚居的、居住条件较差的生活区，生活在棚户区的居民绝大部分属于低收入困难人群。李克强总理在国务院常务会议上指出，棚户区改造是体现以人民为中心发展思想的重大民生工程，是推动新型城镇化的重要举措。在过去的八年时间里，棚改工作取得了显著成绩，8000多万住房困难群众“出棚进楼”，既改善了民生，也带动了有效投资消费和去库存。当前，国家整体经济增长速度放缓，中央和地方出台了一系列稳定增长的经济政策，特别是在棚户区改造上，财政、金融、投资等方面的政策频繁出台，扶持力度空前，地方政府开展棚户区改造工作面临着前所未有的机遇。早在2007年，国务院就已下发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要加快集中成片棚户区的改造。2009年，经国务院同意，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部和中国人民银行等六部委联合下发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，提出要全面推进城市和国有工矿棚户区改造工作座谈会的部署，扎实推进城市和国有工矿棚户区改造。2011年，时任国务院总理温家宝签署国务院第590号令，废止了《城市房屋拆迁管理条例》，《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式公布并施行，强调征收应符合公共利益，从此城市棚户区改造步入法制轨道。笔者作为金融行业从业人员，结合工作实际从经济学角度谈几点对棚户区改造的思考和建议。
首先，棚户区改造政策是一项能够改善社会总体福利状况的惠民政策。作为经济学中被普遍接受的社会福利改进标准，帕累托效率观点提出，如果某一变动在使一些人的福利状况变得更好的同时，没有令任何人遭受损失或福利因此而减少，那么社会总体的经济福利就得到了改善。然而，帕累托效率作为一种充分合理的判断标准，在适用于棚户区改造问题上时，有明显的局限性。因为，从土地资源配置的角度来看，居民在棚户区房屋拆除过程中必然遭受财产（房产）的损失，显然不能以帕累托效率作为衡量棚户区改造的标准。英国经济学家卡尔多和希克斯相继对帕累托效率进行了发展，并提出了卡尔多-希克斯标准，放宽了帕累托效率对各方福利状况改进的要求，即如果在对受损失者的损失进行补偿之后，受益者的福利情况仍比过去好，那么社会总体经济福利就可以被认为得到了改善。
具体到棚户区改造中，损失的补偿方式既可以是实际的补偿，例如地方政府通过货币化安置、兴建安置房等方式改善棚户区居民的住房条件，也可以是虚拟的补偿，例如地方政府将棚户区改造后集约出的土地的贴现价值通过转移支付促进区域商业发展、优化周边生活环境，从而间接对居民的财产损失给予补偿。笔者曾于2010年至2012年对枣庄市等多地棚户区居民进行问卷调查，并基于Logit模型对影响棚户区居民搬迁意愿的因素进行了回归分析，其中，预期收益是重要因素之一，据测算，在其他因素保持不变的情况下，预期收入每增加10000元，居民自愿搬迁的几率提高7.2%。此外，棚户区居民家庭成员平均月收入越低、家庭经济状况越差，其通过成员自身财富积累来购买商品房改变现有居住环境欠佳的可能性就越小，因此期望通过棚改补偿来改善生活状况的意愿就越强烈，自愿搬迁的可能性越大。 因此，棚户区改造作为一项惠及民生的重大政策，改善了居民住房条件，优化了周边生活环境，促进了区域商业发展，符合经济学对社会福利改进的判断标准。
其次，需要注意的是，惠民政策得到民众的普遍认可和支持，离不开政府相关部门在与棚户区居民进行沟通对话的过程中加强宣传引导，耐心讲解国家政策，解决群众后顾之忧。其原因在于，民众可能受到消息闭塞、认识不足的影响，导致其难以充分理性地衡量棚户区改造政策的利弊，甚至基于一些偏差的认知而诱使过激行为的产生，并且部分民众受到传统情结、居住偏好的影响，也可能降低其对棚改政策改善民生的效果评价。根据笔者对棚户区居民的问卷调查结果的回归分析，具有高中或者中专学历的棚户区居民相比于仅具有初中以下学历的居民，自愿搬迁的几率要高152%；同时，棚户区居民对政府落实执行棚改政策的认可程度高的情况，相较于认为政府落实执行欠佳的情况，能够将棚户区居民自愿搬迁的几率增加近三倍。 这也反映了部分低教育程度、对政策理解不到位的棚户区居民存在对棚户区改造更多的抵触情绪，而加强宣传引导、落实国家政策，能够有效地提升民众对棚户区改造的认可程度。上述现象可以用行为经济学的“有限理性”学说加以解释。
所谓“有限理性”，是指“由于人的信息与认知能力有限和价值取向的模糊性与多元性以及环境的不确定性与多变性，人的理性是介于完全理性与非理性之间的一种有限理性”。过于复杂或者模糊的信息会使行为人难以进行成本-收益核算，无法从可能的行动方案中选择最优战略；行为人受外界因素影响产生的关于事件概率的片段性或偏差认知（启示或偏见），则可能导致错误决策的做出。举例来说，近年来房屋拆迁导致的自焚、闹访缠访和群体性事件时有发生，而钉子户获得天价拆迁补偿一夜致富的报道也屡见报端，民众在得不到有关部门和基层工作人员的正确引导时，极容易受到以上两种极端情况的大肆报道的影响，对棚户区改造政策、拆迁补偿标准产生错误认识，诱发抵触心理，或者在潜意识中对采取过激对抗措施获取更高额补偿的发生概率估计过高。从而增加了棚户区改造的实施难度。
同时，框架效应、现状偏见（禀赋效应）和沉没成本等因素作为行为人做出选择时的选择环境，尽管不影响产出，却能够使行为人的决策与理性选择理论下的预期效用函数产生偏离。例如，基于禀赋效应理论，住宅被认为是典型的不可替代的人格财产，与所有者关系之密切以至于丧失住宅的痛苦不能完全通过财物补偿来减轻，因此在棚户区改造的拆迁安置环节，单纯依靠市场化运作，寄希望于通过签订安置补偿协议来协调解决征拆过程中的一切群众问题，是违背行为经济学一般规律的。
此外，主流社会学家将社会看作是一个网络，棚户区居民不仅仅是经济人同时还是处在社会网络中的社会人，因此其决策还会受到社会关系网络的影响。在社会学家普特南看来，人们拥有的社会关系网络可以维护社区利益，降低社会成本。而棚户区改造不可避免地导致居住地点发生改变, 拉大或彻底改变了他们与原有的社会支持网络中那些重要节点的空间距离, 也意味着原有的社会支持网络遭破坏甚至断裂，进而导致被拆迁家庭的成本支出增加, 引起精神和心理的变化，这些影响因素都会在一定程度上影响棚户区居民对棚改政策的看法。
要解决以上诸多问题，就需要基层工作人员在棚户区改造过程中加强与民众的沟通交流、宣介引导的能力，倾听民众心声，关注合理诉求，耐心细致地讲解国家政策以消除信息闭塞、认知不足对民众的负面影响。同时，在安置过程中充分考虑不同民众对居住条件及社区环境的偏好，配套建设社区服务、物业管理、老年活动、垃圾处理、消防安全等公共服务设施，组织开展丰富多彩的社区活动，不仅要保障居住质量，更要提高居住品质，帮助民众融入新的生活环境。
第三，资金是棚户区改造的重中之重，也是制约地方政府改善民生、影响棚改实施效果的核心问题所在。地方政府在棚户区改造的过程中承担了相关的土地成本，包括拆迁补偿成本、行政管理成本、公共建设成本等，由于地方政府受到预算收入限制和预算法禁止地方政府负债的约束，大量的土地成本支出必须通过预算外收入和地方融资平台加以解决。在土地财政模式下，地方政府的预算外收入以土地出让金为主，因此先期的土地成本只能通过后期的土地贴现收益进行补偿，而在二者之间存在的跨期时段里，土地成本仍然只能由地方财政预算内收入或通过地方融资平台大规模举债来先行负担。在当前推行的政府购买服务模式下，地方政府授权相关部门作为购买主体，通过与承担棚户区改造工作的项目承接主体签订《政府购买服务协议》等方式，将棚户区改造服务资金逐年纳入政府财政预算管理，实际上就是由地方财政预算内收入先行承担棚户区改造前期大量的资金成本，从而对地方政府的财政收支状况和融资能力提出了更高的要求。因此，争取政策性资金专项支持、适当利用杠杆扩大融资规模，对于加快推动棚户区改造计划至关重要。
按照国务院要求，国家开发银行、农业发展银行等政策性银行自2013年起为棚户区改造提供专项低成本、长期限、大额度的信贷资金，截至2016年底，山东全省棚改累计获得银行授信2064亿元，实际发放贷款1098亿元，其中国开行累计授信1551亿元、发放贷款927亿元，农发行累计授信300亿元、发放贷款91亿元。目前，国开行贷款期限最长可达25年，利率参照央行同期贷款基准利率上浮10%，较商业银行贷款成本更低，并且贷款条件更为宽松，无需资产抵押，仅对政府购买服务项下应收账款进行质押，要求配套的项目资本金仅占总投资规模的20%，视情况可年内滞后贷款资金分期到位，极大地缓解了地方政府实施棚户区改造的资金压力。
此外，针对部分地方政府短期财政资金紧张、棚改配套资本金到位不足的问题，海南省、武汉市等地方联合金融机构创新地引入棚改专项基金等结构化金融工具，适当利用杠杆扩大了融资规模。以海南省为例，政府平台公司与金融机构（国开行子公司国开证券等）合作设立总规模近300亿的棚户区改造专项基金，政府平台公司出资一小部分作为基金劣后级，金融机构募资剩余部分作为基金优先级出资，再由基金对承接棚户区改造的项目承接主体进行增资扩股，资金专项用于国开行信贷支持的棚户区改造项目。地方政府通过设立棚改专项基金等形式募集社会资本，补充了棚改资本金，进而推动了信贷资金的顺利到位。目前，类似模式在我省青岛市、聊城市、济宁市任城区等多地也已开始试点。在国家政策允许的范围内充分利用政策性信贷资金及资本市场融资工具，是解决棚户区改造资金瓶颈的有效手段。
综上所述，棚户区改造是一项能够改善社会总体经济福利状况的惠民政策，在实施棚户区改造的过程中，要充分考虑对被拆迁居民的各项补偿，提高棚户区居民的搬迁积极性，同时也需要地方政府基层工作人员多讲解、勤沟通，打消棚户区居民的顾虑，化解潜在的社会矛盾，关注棚户区居民的文化娱乐生活。此外，地方政府多渠道筹措资金，适当扩大融资规模，是保障棚户区改造顺利推进的基础。
参考文献
[1]魏泽瑞、容舒楚等：《棚户区居民决策影响因素探究》，2011年（第九届）中国法经济学论坛，2011年6月.
[2]魏泽瑞、容舒楚等：《棚户区居民决策影响因素探究》，2011年（第九届）中国法经济学论坛，2011年6月.
