摘 要：行政管理理论研究的兴起最早始于美国。自1887年怀威尔逊的《行政学研究》发表以来，行政管理理论研究在西方的发展经历了四个主要阶段。行政管理理论的范式变迁总是契合政府改革的步伐，为政府的改革提供理论的指导。
关键词：行政理论；基础研究； 综述
自美国行政学家威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确提出将行政学与政治学相分离并且将其作为一门独立的学科来研究，行政理论的发展至今已有120多年的历史。尽管这一理论至今尚未形成一个严密、完整的体系，但理论的内容在不断地丰富和发展。
一、行政理论的发展
依据不同时期的历史背景和理论特征，可以将西方现代的公共行政理论的发展划分为四个主要阶段：
（一）行政管理学理论的初创阶段
伍德罗·威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)，在其《行政学研究》的中，深入地论证了研究国家公共行政管理和建设公共行政管理学科的重要性和必要性，较为准确地揭示了公共行政管理学研究的对象和实质，正是由于威尔逊首次开公共行政管理学进行科学研究之先河，因而美国大多数行政史学家均把他看作是美国现代行政学的鼻祖。
古德诺(Frank Goodnow）于1900年发表了《政治与行政》。在一书中，古德诺定义了行政与政治的不同作用，阐明这两者是完全能够区分的。他认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。德国社会学家韦伯（Max Weber）提出了三种正式的政治支配和权威的形式：魅力型支配、传统权威以及官僚型支配。被称为"科学管理之父" 的弗雷德里克·温斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）的科学管理理论重视管理者与雇员的关系，并强调两者之间的合作，科学管理寻求利用最快、最有效率、最少疲劳的生产方式去增加产量。1926年，怀特(White LD）发表了公共行政第一部教科书《行政学概论》，它标志着公共行政管理科学的诞生。
（二）行政管理理论研究的繁荣时期
古立克[1] (Luther Gulick)提出了管理的七项重大职能，既POSDCORB，：计划、组织、人事、指导、协调、报告和预算。他谈到组织内的分工、协调、控制幅度等等，中心目的是提高效率。同时期巴纳德(Chester Barnard)指出非正式组织在正式组织中的作用，他认为，如果主管要有效的领导，就必须将质量与道德结合起来去协调组织的活动、形成组织的目的。麦克格雷戈 (Douglas McGregor)在则提出著名的X理论与Y理论。
西蒙[2] （Herbert A.Simon）在1946年发表的《行政谚语》中剖析了POSDCORB，认为这些原则不能自圆其说、互相矛盾、并且不适用于行政官员随时面临的许多行政场景。1948年，沃尔多(Dwight Waldo)在《行政国》中讨论了优良生活的特征、政策制定中采用什么标准、谁来统治、政府如何组织权力的划分和集权以及分权等问题。在这个时期还大量的出现了许多行为主义管理理论，如林德布罗姆（Charlse E.Lindablom）的渐进决策理论。除此之外，这个时期还有威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）的公共预算理论、帕金森的帕金森定理等基于其他科学基础的理论大量涌现。
（三）行政管理理论的深化发展阶段
在二十世纪60-70年代，塔罗克(Gordon Tullock,)和布坎南(James Buchanan,)于1965年成立了公共选择学会，这标志着公共选择学派的兴起。他们认为公共选择理论是用经济学的研究方法去研究习惯上由政治理论家研究的问题。
1969年，由彼得和赫尔合著的《彼得原理》一书，继"帕金森定律"之后，提出"彼得原理"，进一步分析了官僚组织的特征，认为在等级制度中，每一名雇员都趋向于晋升到他所不能胜任的等级上，每个岗位最终会为一个不适合履行其职责的人员所占据。20世纪70年代中期以后，英国以及其他经合组织国家纷纷掀起了政府改革运动。学者们将这些改革运动称做"公共管理"运动。
（四）行政管理理论的新发展和扩展阶段
1.行政管理理论的新发展
八十年代后，随着政府机构规模的增大和政府雇员的增多，政府也面临不断增加的压力以使行政政策更好地响应社会和政治需要。从二十世纪八十年开始，行政管理理论的发展就与减税，精简政府开支，将政府职能承包，促进公共部门的私有化相联系，更加注重理论的实践性。
九十年代，奥斯本(David Osborne)与盖布勒(Ted Gaebler)合著的畅销书《重塑政府：企业精神是如何改变公共部门的》，该书成为克林顿政府改革的实践指南。在书中，具有代表性的是奥斯本和盖勒布等人提出的"政府企业化" 思路。"政府企业化"是指公共行政应把主要精力集中在行政决策上，而在行政执行的"管理"层次上，可以借助市场力量提高公共行政的质量，又可为政府部门改革提供动力机制。
2. 行政管理理论在新时期的扩展
为弥补新公共管理范式在市场化方案问题、士气问题、伦理和责任问题等方面的不足，罗伯特o登哈特与珍妮特o登哈特等人在总结新公共管理范式理论缺陷的基础上提出了新公共服务理论[3] 。
二、行政管理理论研究范式的转换
西方国家公共行政理论的发展和研究范式深受美国学者威尔逊，尤其是德国学者韦伯公共行政理论的深刻影响。
威尔逊在提出的"政治、行政"二分的思想，确定了公共行政研究的理论前提。之后，古德诺在《政治与行政》对威尔逊的这一思想进行了系统阐述，主张应当把行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了。威尔逊对传统公共行政理论的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域；而韦伯的贡献则在于，官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，确立了官僚制在公共行政中的中心地位。而以泰罗和法约尔等为代表的科学管理思想，古立克和厄威克提出的行政管理七职能论，则从公共行政职能、公共行政原则、组织分工、管理方法等方面进一步完善了西方国家传统公共行政范式。
从总体上看，西方国家传统公共行政范式，强调以行政效率为最高标准。然而，由于过分强调理性、技术、服从和控制，尤其是行政效率，忽视了公共行政过程的复杂性和公民参与的重要性，随着组织的效率的改进，人的工作却变得无意义和非人格化了。
为矫正传统公共行政范式过分强调行政效率、漠视民主价值取向的偏差，以沃尔多为代表的一批新公共行政学派提出了回归传统价值，重构规范的主张，以期超越传统公共行政范式。这促成了20世纪60年代末、70年代政策科学或政策分析研究的兴起，并最终导致了新公共管理理论的崛起。新公共行政学派主张以社会性效率来取代经济性效率，提倡扬弃政治与行政二分法，认为公共行政的核心价值在于维护社会公平和促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。公共权力的分割和下放、公共组织的发展以及公共行政的责任等是新公共行政学派所探讨的主要问题。这种不同于传统公共行政范式而更强调公共行政的"公共性" 的研究取向，成为当代西方国家公共行政研究所遵循的基本原则之一。
新公共管理范式以公共选择理论、管理主义以及私营部门管理方法等为理论基础，强调"再造政府"、"政府重塑"，其核心思想是主张运用市场手段和企业管理方法来改造现代政府，用一种以市场为基础的新公共管理范式来取代西方国家传统公共行政范式。
三、结语
总之，西方国家的公共行政理论的变迁与政府结构的改革实践相一致，基本上体现了政府机构追求的灵活、高效、廉洁的价值取向，强调在分权的基础上实现民主与效率的统一。公共管理的社会化意味着政府的非管理化作为公共行政发展的一个新的趋势，在一定程度上预示着人类行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。但是，这一点如果变成现实的话，还需要很长的时间，需要几代人的自觉努力。
参考文献
[1]古利克.计划与合作.州政府1947（3）
[2]赫柏特 西蒙.现代决策理论基石.北京：北京经济学院出版社，1989
[3]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务.北京:中国人民大学出版社,2004
作者简介：
陈松，（1987- ）云南昭通人，硕士研究生，主要研究方向当代中国政府管理。
