摘 要：行政问责制度是我国社会主义法制化、民主化进程的重要体现，是实现政治体制改革和不断发展民主政治的必然要求。“有权必有责，用权受监督”已经成为实行民主政治广泛共识。然而该制度在执行过程中却出现了党政职权不清、政府自身问责不到位、专门机构不独立、权力机关和司法机关缺位以及媒体和公众问责不足等问题。为促进我国民主政治的发展，本文将采用逻辑分析法，分析现阶段这些问题存在的原因，并从党政机关、政府、问责专门机构、权力机关和司法机关、新闻媒体以及社会公众五个方面对我国行政问责主体制度进行探讨、分析。
关键词：行政问责制；问责主体；党内问责；行政问责
十八大以来，随着反腐败力度的不断加大，行政问责制度也随之发生了重大变化。行政问责的客体由行政领导拓展到了行政工作人员，行政问责的范围从先前的生产事故问责拓展到了工作人员的纪律和作风问责，行政问责案件也出现了大规模的增加。但是，现有的一些行政问责理论研究并没有对行政问责实践中出现的突出问题作出回答，行政问责在实践中也有很多需要解决的问题。而行政主体制度作为行政问责制的核心制度，其是否可以有效运行关乎行政问责制整体制度的良好发展。因此，本文以行政问责主体制度作为研究视角，以期发挥以重点带动全面的作用，从而对完善我国行政问责制度提供一点借鉴。
一、选题的背景及意义
随着反腐力度的加大，行政问责制度在实践中从先前的安全事故问责拓展到了行政公务人员工作作风不正、行政不作为、工作态度不端等纪律方面的问责，问责对象也从领导干部问责拓展到了行政工作人员的问责，由突击性问责转化成经常性问责。行政问责制由五部分构成，分别是行政问责的主体、行政问责的客体、行政问责的范围、行政问责的程序以及行政问责的结果，这五个部分的协调统一才能促进行政问责制的有效运转。这五个部分中最为重要的是行政问责制的问责主体。首先，从法制的规划来看，只有明确了行政问责制的主体制度，才能相应的设计与之配套的其他制度。其次，从实践的方面来看，当需要进行行政问责时，只有明确了问责主体，才能决定是否启动问责程序，如何启动问责程序以及应当作出何种问责结果。最后，从行政问责主体的独立性来看，行政问责主体的完善有助于提高政府的服务意识，提高其工作效率，促进行政问责主体更好的进行问责和行使权力，从而促进政府各部门更好的行使职权，为人民服务。
二、问责实践中存在的突出问题
（一）党政问责主体之间职权界定不清
我国地方政府虽然也实行行政首长负责制，但依据党的政治领导制度，在我国干部管理体制中，根本原则是党管干部。根据这条原则，党委书记是党内“一把手”，政府行政首长通常是党内副职、“二把手”，党委对行政拥有领导权；同时，按照党委下管一级干部的做法，党委有权管理同级政府的部门行政首长（通常也是党员）。在实际工作中，重大事项的决策权往往掌握在党委“一把手”手中，同级行政“一把手”决策权在同级党委正职之下，其主要是在同级党委决策后履行行政执行权、行使行政自由裁量权，党政不分、职权不清的问题并未得到圆满解决。
（二）政府自身的问责不到位
政府自身是行政问责的常用主体。从纵向关系上看，虽然上级政府对下级政府问责具有效率高、成本低、权威性强的优点，但实践中也暴露出了不少问题。下级政府长期与上级政府业务往来，关系较为熟识，上级对下级问责可能会掺杂私情，对发现的某些问题“睁一只眼闭一只眼”。此外，在某些问责事件处理中，上级政府可能本身就存在连带责任，此时上级问责可能就会息事宁人。因此，单向的上级政府对下级政府问责具有一定的局限性。
（三）监督问责专门机构缺乏独立性
从现有的监督问责体制和理论看，纪检机关、监察和审计部门等对行政权力行使监督问责权的专门机构，本应是具有极大权威性和强制性的职能机构。而实际操作中，这些专门机构虽做了大量工作，但仍然缺乏对行政权力经常性的、有效的问责，较为普遍地存在问责不到位、不力的问题。其重要原因就是，这些专门机构实行的是上级业务部门和同级党委机关的双重领导，其人事权和财政权掌握在同级党委或行政首长手中，从而形成一种事实上的隶属关系。这种监督问责体制使得问责人员在心理上有所顾虑，在办案上受制于领导意志，严重影响问责主体的独立性和问责结果的公正性。
（四）权力机关和司法机关问责的缺位
作为国家权力机关，我国各级人大肩负着监督国家行政机关的重任，本应在行政问责中发挥关键作用。但我国实行的是人大代表的兼职制和非常任制度，人大代表在日常工作中难以过多关注行政机关和行政首长的工作。只有在每年的人大例会上，人大代表才能获得政府正式渠道提供的有限信息。同样，作为行政问责的主体之一，我国各级司法机关也应当对行政机关及其工作人员的违法行为进行追究，使其承担应有的行政、刑事或民事责任，促使其依法行政，履职尽责。但目前与各级权力机关一样，各级司法机关在我国行政问责实践中严重缺位。
（五）新闻媒体、社会公众问责的不足
公民的广泛参与是推行行政问责制，构建责任政府的重要条件。目前我国尚未构建公民问责的有效途径和具体程序，政府决策、执行等行政行为的公众参与程度有限，不利于行政问责制的健康发展。目前，新闻媒体、社会公众对行政的监督问责以异地问责为主，同地问责仍然较为困难。以报纸为例，其作为行政问责主体作用的发挥主要来自于异地监督。在报纸所发起的问责事件中，异地（省市）报纸发起的问责事件占绝大多数，同一地区（省市）内的报纸独立问责主体地位几乎不存在，影响作用极弱，显示地方媒体监督质询本地公共行政仍然存在极大的难度。
三、完善方式和对策
（一）科学界定党政问责主体职权
党委领导，政府负责的政治模式决定了政府必须要对党负责。在现有的问责实践中，党委和纪检委已经成为除政府自身之外最为重要的问责主体。在今后的发展中，要进一步确定党的问责主体身份，使其更好的监督政府权力的行使。因此，科学界定党政问责主体职权，由党来监督政府、提高行政效率，精干设置各级政府部门及其内设机构，明确其责任，严格绩效管理和行政问责，既是深化党和国家机构职能体系改革的要求，也是政府提高自身行为素质的有力保障1。[ 12018.2.28中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》，中国共产党十九届中央委员会第三次全体会议，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。提高党的执政能力和领导水平，广泛调动各方面积极性、主动性、创造性，有效治理国家和社会，推动党和国家事业发展，必须适应新时代中国特色社会主义发展要求，深化党和国家机构改革。]
（二）充分发挥政府自身问责作用
政府作为行政问责的常用主体，政府工作人员在行使权力的过程中理应对本级政府负责，同时应当对上级政府负责。因而，本级政府与上级政府无可厚非的成为行政问责的主体。所需要注意的是，在行政问责理论日益完善的今天，下级政府也应当成为问责主体的一份子，也就是说，问责不仅是“上问下责”，而且也应当是“下问上责”。即问责的方向要改变传统的从上到下的等级问责，要实现上下互动的双向问责，上下级互相监督、互相问责，必会使问责的内容更加全面、责任的认定更加客观。
（三）提高监督问责专门机构独立性
我国政府内部设有专门的监察部门，负责对政府及其工作人员的权力使用情况、财产情况等进行监督，其主要是审计监督。因而，当政府权力的行使出现问题，这种专门的监察部门就有权发动问责，成为问责的主体。现实中，已有监察部门成为问责主体的例子，120起问责事故共有140个问责主体，其中专门的监察部门占7个。可见，无论从理论上还是实践中，政府内设的专门监察部门都是客观存在的问责主体。提高监督问责专门机构独立性，完善监督问责体制，打消问责人员心理上的顾虑，保证问责主体的独立性和问责结果的公正性。
（四）推进权力机关和司法机关介入问责
人大是我国国家权力机关，政府是权力机关的执行机关，各级政府由同级人大选举产生、对它负责、受它监督。应当进一步明确人大的问责主体地位，并将其作为重要的问责主体。推进司法机关、检察机关以及监察机关的问责，通过以下两种形式实现，一是人民法院可以通过行政诉讼审查行政行为的合法性，纠正行政人员不作为或乱作为的行为，从而有助于政府机关及其工作人员转变官本位的传统观念，树立服务意识；二是人民检察院、人民法院通过追究惩治职务犯罪，保证行政人员依法行政，有助于提高政府执行力和工作效率。
（五）鼓励新闻媒体和社会公众问责
随着技术的发展，各种新闻媒体日益渗透到社会生活的方方面面，其独特的透视性和信息的全面性使其能够及时反映社会各方面的信息，尤其是有关政府的信息。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。现实中，虽没有公民作为问责主体的案例出现，但是公民的问责主体地位无可动摇，这是宪法赋予公民的最基本的权利。在今后的问责实践中，我们不仅要实现公民问责，还应当充分发挥新闻媒体的作用，鼓励其积极参与行政问责，使新闻媒体、社会公众对行政的监督问责既可以异地问责，也可同地问责。
四、结语
行政问责主体制度作为行政问责制度的重要组成部分，其是否科学完善直接关系到行政问责的作用能否得以实现。目前我国的行政问责主体制度的研究和实践已经从个案逐步向制度化方向发展，并取得了较大成果，但距离构建完善的制度还很远。因此，一方面，我们要有乐观积极的态度，为探索制定完善的行政问责主体制度不懈努力；另一方面应充分发挥各级党委、政府及专门问责机构、权力机关和司法机关在问责中的作用，也要不断扩大问责主体的范围，加强新闻媒体和社会公众在政治生活中的作用，使问责效能得到有效提升，从而不断推进我国的政治文明进程。
参考文献
[1]贾士兴.我国行政问责主体探析[D].中国政法大学,2011.
[2]马钰刚.我国行政问责主体制度研究[D].山东大学,2016.
作者简介：
贡世康，男，西北政法大学，教授，研究方向：行政法、行政诉讼法。
王彤，女，西北政法大学，在读研究生，研究方向：行政法、行政诉讼法。
