陈 宇 吴殷琪 徐一凡 曾康佳 李 昀
摘 要：本文从城市机动车排气污染监管体系研究出发，以杭州和北京两城市机动车污染防治相关工作为例，对机动车车载诊断系统（OBD）查验与执法、环保定期检验机构监管、非道路移动源排放管理以及机动车遥感监测等工作进行了比较研究，并针对武汉市城市机动车污染防治监管体系建设提出了自己的建议。
关键词：机动车污染；监管；移动源
环境保护部《2017年中国机动车污染防治年报》显示，至2016年我国已连续八年成为世界机动车产销第一大国，机动车尾气污染已成为我国空气污染的重要来源，是造成细颗粒物、光化学烟雾污染的重要原因，特别是一些大城市机动车污染防治的紧迫性日益凸显。因此，探索建立大城市机动车污染防治监管体系，开展城市机动车污染监管体系比较研究，对于最大限度减少机动车对大气环境和人民健康的不利影响具有重要意义。
1、城市机动车污染防治监管体系
为保障机动车环境管理机构履行职能需要，加强机动车排污监控和管理，生态环保部制定了《全国机动车环境管理能力建设标准》标准，其中机动车环境监管技术主要包括：在用车排放监管、油品及添加剂检测、道路交通污染物排放监管、车内空气质量监管、机动车排放故障诊断监管等方面。
1.1车载诊断系统（OBD）监管
（1）OBD查验。环检线上已实施新车及在用车OBD外观查验，检查指标包括指示灯显示是否正常、排放故障代码是否存在等。未通过OBD查验的，新车不得上牌；在用车要求维修、复检后才能进入安检环节。
（2）OBD执法。北京市制定的地方标准中，对OBD正常使用有具体规定。由于受限于不同车型（特别是重型柴油车）OBD接口不一致，通讯协议不统一等技术原因，目前，北京市和杭州市均未大范围铺开OBD现场执法工作。但杭州市环保局已与国内主要重型柴油车生产厂家沟通，基本取得通讯协议等关键数据，有利于下一步开展OBD监管工作。
（3）OBD在线监控试点。杭州市将技术改造的柴油车及部分市政公共柴油车（公交车、垃圾清运车等）作为试点对象，安装车载OBD监控系统，并接入杭州市机动车信息管理平台，实现实时动态监测与常态化跟踪。《杭州市大气污染防治规定》中指出“针对重型柴油车和非道路移动机械制定车载排放诊断系统在线接入管理办法并组织实施”，要求新重型柴油车必须安装OBD在线监控系统，否则不予上牌。
1.2环保定期检验机构监管
（1）规章细则。2017年发布了《北京市环境保护局行政处罚自由裁量基准（2017版）》，细化了环保检验机构违法行为的行政处罚类型和级别，有效的规范了行政执法行为。《杭州市大气污染防治规定》中将机动车排放检验机构在检测过程中弄虚作假行为细化分类，让具体执法流程具有可操作性。还出台《杭州市机动车排放检验机构联网管理实施细则（试行）》，明确了监管责任，新运营机动车必须环检上线，检验合格后方可上牌。对在用车检验采取上传6视频（车辆上线前、后，移动摄像，外检前、后，及底盘视频），7单据（委托检验证明，外检前后照片，环检委托单，行驶证，行驶里程，VIN码，发动机号）的管理措施，对检验机构上传完整的数据进行监管审核，有效防止了检验机构的作弊行为。
（2）信息化管理。北京市建立了市、区两级机动车排气检测机构信息联网平台，按照属地管理原则将职责下放到各区县，由各区派遣驻站人员对检验机构柴油车环保定期检验进行监管。杭州市也建立了市、区两级相对独立的监管系统，完成全市排气检测机构信息联网工作，1套数据2套系统同时保存，提升数据安全性和信息化管理效率。
1.3遥感检测
北京市于上世纪90年代就开展机动车遥感检测工作，起步较早，2005年北京市出台地方遥感检测标准限值，2013年与技术监督局合作，出台遥测设备检定规程，对超标车辆开始处罚。截至目前，全市共建成固定式遥感检测设备41台套，移动遥感检测设施24台（每区至少一台），建立市区两级遥测系统联网监管平台，将遥感监测监管职责下放到各区县，由各区县自行采购、维护、使用，并采用“环保检测，交管处罚”的模式对超标车辆进行处罚，对存在环保违法未处理的机动车不予年检，年处罚机动车约600辆。考虑到政策和技术等方面因素，杭州市暂未推行遥感检测工作。
1.4非道路移动机械监管
（1）划定禁止高排放区域。2017年底，北京市人民政府划定了禁止使用高排放非道路移动机械区域，明确“高排放非道路移动机械”为不符合北京地方标准《在用非道路柴油机械烟度排放限值及测量方法》(DB11/184—2013)规定的Ⅲ类限值标准的挖掘机、装载机、挖掘装载机、叉车等四类机械。
（2）联合执法。从源头入手，两地均初步建立施工机械入户登记备案制度，采用本地建库和异地临时备案的方式，有利于针对性执法检查开展。市环保局与城建委、城管建立联动机制，禁止高污染施工机械进入工地。
（3）开展摸底调查。杭州市人大通过的《杭州市大气污染防治规定》，明确“非道路移动机械的所有者或者使用者应当向区、县（市）环境保护主管部门申报非道路移动机械的种类、数量、使用场所等情况，定期参加排气检测。排放不合格的，不得使用”。 2016年杭州市环保局对全市4000余台非道路移动机械（含施工机械和农用机车）开展摸底调查，设置了唯一识别码（据了解，国三及以上非道路移动机械出厂时具有唯一代码，国三以下由市环保局自主编码），建立了一车一档，并对部分机械进行抽测，初步掌握非道路移动机械的排放水平。
2、建议
2.1稳步推进OBD监管执法
OBD是监控汽车尾气后处理系统的工作状态的关键环保部件，《中华人民共和国大气污染防治法》（简称《大气法》）第五十五条规定“禁止破坏机动车车载排放诊断系统”。前期我市对1000辆公交车安装了车载在线监控，从数据看，部分车辆OBD处于闲置状态，严重干扰了尾气污染处理系统监管。针对以上情况，建议启动OBD监管执法工作。《武汉市机动车排气污染防治条例》（简称《条例》）第三十九条规定，“拆除、闲置车载排放诊断系统的，由环境保护主管部门责令限期改正，并处一千元以上五千元以下罚款”，使我市OBD执法有一个良好的法律基础。但目前OBD检测仪尚无质监部门的计量认证，检测数据作为执法依据还有待商榷，执法效率有待提升。因此，建议从法律层面和技术层面对OBD执法的可行性进行研究，建立并完善OBD执法规范流程，以重型柴油车为重点，逐步开展OBD执法工作，适时推动OBD在线监控系统建设。
2.2完善改进环检监管制度
生态环保部、公安部和国家认证委印发的《关于进一步规范排放检验加强机动车环境监督管理工作的通知》（国环规大气[2016]2号,以下简称《通知》）明确要求“强化排放检验机构主体责任”，排放检验机构应“重点加强运营车辆及重型柴油车环保配置查验”；新修订的机动车污染物排放限值和检测方法（征求意见稿）也明确规定，新车注册登记和在用车环保检验，均需开展OBD查验工作。尽管仍然存在诸多技术制约，但是北京市和杭州市均已要求环保检验机构初步开展OBD查验工作（主要是外观查验和通电与否）。因此，为落实国家有关规定，建议环保检验机构开展新车及在用车OBD查验工作，并根据查验技术的发展逐步深入。
目前武汉市机动车保有量已达290万辆，而每年经环检机构录入车辆信息的仅60万辆，导致环保部门掌握的车辆信息偏少，不利于环境监管执法。据公安部政策解释，“免检”是指免除安检“上线检测”行为，不是指免于安检；同理，“免检”应指免除环检上线检测，不是指免于环保检验。按照生态环保部的有关要求，在用车均应开展环保检验，对免检车辆，免除排气检测，有环保合格的检测报告，才能办理安检合格标志。因此，为落实国家有关规定，强化环检机构监管，建议借鉴北京市做法，加强对“免检车”监管，对所有车辆（含免检车）实行环保检验，具有环保检验合格报告的，才能办理有关安检手续。现阶段的环保检验工作以核对机动车信息、检查排气控制装置是否与公开信息一致为主。未通过环保检验的车辆，不得开展排气检测。因此，建议进一步明确对检测机构的监管职责，改进和优化监管方式，依法履行监管责任，制定检测机构违反机动车排放检测管理规定的行政处罚自由裁量细则，进一步研究和规范“停线”等措施，既要提高执法效率，也要依法行政，切实降低法律责任风险。同时，完善对机动车环检机构监管手段，增加移动摄像监控及查验机动车底盘防止在尾气处理装置上的作弊行为。
2.3加快深化遥感监测数据应用
2017年1-12月，武汉市投入稳定运行的16套固定式及2套移动式遥测系统监测有效车辆57.6万辆次，但目前遥测数据使用率较低，且由于同公安交管部门未建立联动机制及信息共享制度，导致遥测车辆信息不全，无法有效筛选高污染排放车辆及所属单位或使用人，执法效率有待提升。因此建议按照国家联网规范和在用柴油车遥感监测法的要求，对现有遥测设施升级改造，利用大数据手段筛选分析遥测数据，为精准施策提供依据。同时加强对超标车辆的后续查处力度，继续开展对超标车辆所属企业的上门抽检工作，将超标车辆信息上传至环检系统平台，对于超标未处理的车辆不予上线检测。此外，大力要推进与交管部门的信息共享制度，提高遥测数据的有效率，为大数据筛选工作及重点企业的抽检工作提供基础条件。
2.4逐步开展非道路移动机械监管
根据武汉市2016年非道路移动源污染状况初步调查情况来看，非道路移动源NOx排放量占全市污染物排放总量的14.3%，对全市NOx减排产生较大影响。目前武汉市非道路移动机械监管形式主要是对冒黑烟施工机械的查处，对非道路移动机械监管缺乏制度标准。建议继续开展建筑施工机械燃油及排气状况调查工作，推进与城建委等相关部门联动机制，从整治冒黑烟工程机械入手，加强建筑施工机械排气监管。
2.5成油气回收在线监控体系
对汽油储存、运输和销售环节挥发性有机物控制，是改善空气环境质量的重要任务之一。北京市已提前完成加油站油气回收在线监控安装任务，武汉市也实施了试点工作，基本达到预期监管效果，具有全面推行的可行性。建议既要加快落实《“十三五”挥发性有机物污染防治工作方案》要求，也要从实际处罚，稳步推进武汉市油气回收在线监控体系建设。
2.6修订法律法规和规范性文件
2014年《条例》颁布以来，《大气法》和国家一系列法律法规和规范性文件相继出台，管理要求发生了较大变化，《条例》已渐渐不能满足行政管理和执法的需求。建议及时开展《条例》的修订工作，进一步完善执法。一是冒黑烟及超标车辆由公安部门执法，并明确罚则；二是对未正常使用排气控制装置、车载诊断系统及车载在线监控装置，或车载在线监控超标的，制定相应罚则；三是对违反高排放移动机械禁用区规定的，制定罚则；四是对未安装油气回收在线监控装置、未正常使用油气回收在线监控装置或在线监控超标的，分别制定相应罚则；五是对环保检验机构及维修单位，未按国家及我市规定进行环检及维修行为，明确经环保部门责令整改后，仍不按规范作业的行为定性为“主观恶意”，并细化处罚细则。同时，建立非道路移动机械登记管理及定期检验制度、多部门信息共享机制，建立环保维修单位的监管执法体系。
3、结论
近年来，武汉市在快速发展的过程中非常注重宜居城市建设，城市机动车污染防治各项工作均取得了很大进展，但与国内先进城市相比，在部门联动及信息共享、地方立法和标准、油气回收在线监控等工作仍有可继续完善和提升的空间，结合武汉市实际情况，参照先进城市监管模式，建立完善高效的监管体系，对生态文明建设具有重要意义。
参考文献
[1]《中国机动车环境管理年报(2017)》，生态环保部，2017.06.03.
[2]《关于印发全国机动车环境管理能力建设标准的通知》，生态环保部，2013.09.25.
