摘 要：随着高等教育从外延式发展进入到内涵式发展，国家在进一步对高校简政放权的同时，越来越重视高校内部控制建设。但就目前高校内部控制建设的现状看，结果并不如预期。本文将从高校内部控制基础性评价结果出发，从内部控制环境现状入手，分析目前高校内部控制环境存在的问题，并提出进一步优化的策略，以期为高校内部控制制度的完善提供参考。
关键词：高校；内部控制；控制环境；优化策略
一、研究背景
随着我国高等教育蓬勃发展，国家在进一步对高校简政放权的同时，越来越重视高校内部控制建设。2014年1月，财政部实施了《关于行政事业单位内部控制规范（试行）》；2015年12月21日，财政部下发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求各行政事业单位于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作；为了进一步指导和促进各单位有效开展内部控制建立与实施工作，2016年6月24日财政部又印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，组织开展单位内部控制基础性评价工作。然而，高校在开展内部控制基础性评价工作过程中，却碰到了包括单位领导内控意识淡薄、工作职责不明确、评价工作推动不力、评价结果不客观公允、评价结果缺乏运用、评价流于形式等一系列问题，这些问题的产生，与高校内部控制环境存在问题有着必然的联系。根据1992年美国COSO委员会发布的《内部控制—整体框架》研究报告，内部控制划分为五个部分，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控。其中，控制环境构成一个单位的氛围，是影响内部控制其他部分的基础，包括组织整体的风险意识和风险理念、董事会职能的发挥，经理层的诚信和道德价值观、员工的职业道德和工作胜任能力、组织结构设计、权力和职责的分配、人力资源政策及实务等。借鉴COSO委员会关于内部控制环境的内涵，可以将高校内部控制环境建设界定为以下五个方面：一是组织治理结构和议事规则；二是机构设置及职责权限；三是内部审计；四是人力资源政策；五是文化建设与法制观念。本文将从以上五个方面出发，分析目前我国高校内部控制环境存在的问题，从而提出优化的策略。
二、我国高校内部控制环境存在的问题
（一）法人治理结构不完善，内部控制观念淡薄
在法人治理结构方面，我国高校的法人治理结构相对独特和复杂，我国绝大多数高校是公办高校，国家作为投资者，对高校校长、书记等人员进行委派，校党委是高校的权力决策机构，对高校内部事务具有决策权和监督权，在权力运行过程中，由于各种逻辑关系不清，导致决策、执行和监督的分离和制约并不明显，党委监督管理层的独立性备受质疑。同时，由于高校中高层领导干部多数具有专业学术背景而缺乏与企业并肩的管理知识，内部控制观念淡薄，缺乏足够的风险意识，对国家的依赖性较强，因此，导致了在学校迅速发展过程中的种种办学风险和腐败现象。
（二）组织结构不科学，权力和职责的分配不尽合理
由于高校法人治理结构不完善，具有由政府主导和管理高校的特点，使得高校职能机构和政府机构高度同构，导致高校机构庞大，职责不清，效率低下。另外，目前高校大多采用垂直等级式控制链：校—院—系直线职能式组织结构，使得本应发挥系统功能主导地位的院系成了一个执行组织，在办学过程中处于被动地位，在人、财、物方面缺乏相应的权利，活力得不到激发，导致责任缺失。
（三）内部审计独立性无法充分发挥，关键岗位缺乏有效控制
高校内部审计是校内监督机构，直接受到党委以及校长的全面领导，导致难以对党委工作、行政管理实施科学有效的监督和管控，独立性无法充分发挥，监督制度形同虚设，工作往往是走形式。在实务中，内部审计往往只是针对财务部门有关财务事项进行事后审计，即使发现问题也只是要求整改，没有实质性的解决措施，没有对学校经济活动进行事前控制和事中控制，以至于从管理角度没有发挥审计应有的监督作用。
（四）人力资源政策不合理，缺乏有效的激励和约束机制
高校虽然也根据《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》推行聘用制，但由于国家宏观层面的用人制度尚未改革到位，对聘任制的采用往往只限于校内职务的聘任与调用，考核和聘任制流于形式。加上薪酬制度不完善，缺乏有效的考核机制，激励约束机制不健全，使教职工缺乏相应的自我管理意识，工作积极性和主动性不高。
（五）缺乏优良的校园文化氛围，法制观念不强
国内高校大多数历史不长，没有形成独特的校园文化，缺乏积极向上的整体价值观，部分教职工没有树立对学校发展的认同感，重经济利益轻学术研究的现象在不同程度上有所存在，管理层也缺乏应有的风险意识，法制观念不强，对教职工职业道德也缺少宣传引导，校园优良的文化氛围不足，在一定程度上影响了高校的健康快速发展。
三、优化高校内部控制环境的对策
（一）完善法人治理结构，赋予高校真正的办学自主权
法人治理结构是高校内部控制环境的重要基础，完善法人治理结构，首先要进一步理顺政府与高校的关系，明确高校独立法人地位，赋予高校真正的办学自主权，促进高校形成良好的法人权利和责任意识；其次要协调好国家行政权力与学校自治性行政权力、高校学术权力与行政权力之间的关系；再次要处理好国家（出资人）、决策者、管理者和教职工、学生等利益相关者之间的关系，建立起有关学校运营与权力配置的一种机制，为建立现代大学制度起到关键作用。
（二）合理设置组织机构，明确职责权限
科学合理的组织机构能为高校提供规划、执行、控制和监督的活动框架。高校应从内部控制的角度出发，根据权力机构、决策机构、执行机构、监督机构相互分离、相互制衡的原则，形成由校党委、二级学院（系）、各管理部门和监督部门组成的控制结构，并按内部控制要求合理设置岗位，明确岗位分工，确保不相容岗位相互分离，同时落实经济责任制，确保责、权、利相互统一和信息沟通渠道通畅。
（三）优化人力资源政策，完善考评激励机制
首先，高校要根据《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》采用聘用制，实施竞争与淘汰制度，将人事制度改革真正落到实处；其次，高校要有长远的人才战略规划，建立科学合理的人力资源开发政策，避免单一人才结构及选拔方法；第三，高校要建立科学的绩效考评和激励约束机制，把知识、能力、品德和业绩作为衡量人才的主要标准，考核指标要具体化，同时具有可行性和可操作性，将考评结果作为教职工培训、晋升、加薪等决策依据，从而有效地调动人员积极性和主动性，达到内部控制的良好效果。
（四）充分发挥审计职能，加强关键岗位监督
首先，高校要设立独立审计机构，提高审计机构层级。审计部门不仅要参与规划制定、经费安排、资金筹措、设备投标等方面的工作，做到事前控制、事中控制和事后控制的日常监督，还应重点加强对高校校内各级经济责任的审计，以及有关高校发展战略、组织机构重大调整的专项监督。定期对内部控制的有效性进行测试评估，从而不断提高高校内部控制的有效性；其次，要加强审计人员政治业务学习，提高审计人员专业水平和政治道德修养。
（五）加强校园文化建设，确保高校可持续发展
高校校园文化是高校在办学过程中形成的包括制度文化、精神文化在内的文化总和，良好的校园文化会营造出积极向上，奋发进取的校园氛围，促进学校健康发展。从内部控制建设角度看，高校首先必须积极做好内部控制的宣传教育，通过专家讲座等形式普及内部控制知识，分享内控案例，创建有关内控学术活动，提高教职工的内部控制认可度和风险防控意识，提高职工的法治意识和内部控制主动参与意识，形成人人学控制、人人讲控制、人人受控制的内部控制文化氛围；其次要创新管理机制，重视对校园文化的建设，明确分工，使文化建设工作得到真正落实，确保学校可持续发展。
总之，只有通过制定科学有效的应对措施，才能使高校内部控制环境层层优化，使高校内部控制建设得以完善和实施，提高高校的核心竞争力，促进高校健康快速发展。
作者简介
陈少杏（1969年6月），女，汉族，广东省广州市人，高级会计师，广东工业大学财务处；研究方向: 高校财务管理及内部控制。
