基金项目:广东省社科规划“社会学视野下转制社区党建工作面临的问题及对策”(项目编号：GD14XDS03)的阶段性成果
摘 要：转制社区党组织在社会治理中的职能定位和功能转变，是影响转制社区治理的核心因素。农村社区党组织在职能定位、民主作风问题、社会组织发育空间窄化、制度等方面面临种种困境。突围这些困境的路径：政党建设统治基层社会治理、政党与社会的有效互动、党建格局下的多元力量参与、基层党建的社会动力、党建的制度化保障。
关键词：社会治理 ；转制社区；党建工作；问题及突围路径
随着我国城市化步伐的不断加快，很多农村地区由于村庄组织结构的变迁、土地流转与村庄经济体的转型、外来人口流入等诸多原因，自主或者被动地卷入城市化的浪潮当中，转制社区就是在这样的背景下产生的一类独特的社区。
在这种背景下，找准转制社区党建的问题，有针对性地提升基层党组织的执政能力具有重要的现实意义。
一、问题诊断：转制社区党建工作面临的困境
（一）转制社区党组织职能定位不清晰
不少转制社区虽然换了牌子，但社会治理和公共服务仍然沿用农村的管理模式，政府投入不足，社区内集体经济组织和党组织、自治组织“三位一体”。虽然社区党组织是社区及其他组织的领导核心，但由于社区居委会是居民自治组织，经联社又是独立运作的，协作中难免会产生这样那样的矛盾。联席会议和交叉任职制度在一定程度上缓和了矛盾，但仍没有解决基层党组织职能定位不清，党的领导弱化的问题，基层党组织难以在基层社会治理中发挥引领作用。
（二）协商民主能力薄弱影响基层治理水平
在计划经济体制下，城市社区形成了以“纵向为主、横向为辅”的社会管理模式，即以生产、工作单位党的基层组织建设为主体，以地域(如街道、居民区)党的基层组织建设为补充的格局。在这种格局下，党的组织优势更多地体现在企事业单位中，社区的党组织相对薄弱，党的基层组织缺乏应有的互动，不但制约了单位党组织参与并推进社区建设的积极性，社区党组织也难以进行沟通和协调。随着转制社区的深入推进，大量社会事务向社区转移，协商民主精神整合社区力量和资源必然影响转制社区治理水平。
（三）社会组织发育不足导致基层治理空间窄化
推动转制社区治理，基本上是政府嵌入的党团组织、工青妇组织以及政府购买服务进驻的机构，容易成为政府及其派出机构的下级行政单元，履行的主要是行政化的社区职能，而难以真正成为履行社区自治职能的基层社会组织。
（四）党组织和政府主导基层治理遭遇制度困境
转制社区治理体制改革，实际上是整个基层社会关系的调整与重构，过去的制度规范已经变得不再灵验，而新的制度又没有建立或者健全，致使相关的改革实践中，转制社区面临制度限制及政策支持保障无力等问题。
二、目标设置：转制社区党建工作的目标设置
（一）增强基层党组织的凝聚力
党的基层组织建设形态是执政党能否发挥领导作用的重要基础，因为执政党的凝聚力是通过无数基层组织的凝聚力的提升来实现这一愿望。这些年来，基层的党建措施都紧紧抓住为广大群众办实事，通过解决群众的许多实际困难，使得广大社区群众对党组织日益信赖。只有党组织具有真实的凝聚力、向心力，社会民众愿意参与，广大党员愿意奉献，各级基层党组织和党员也就能成为群众的“主心骨”，利益的汇聚点，问题解决的中轴线。因此，转制社区党建的根本目的是增强基层的凝聚力，落实基层党组织人事安排权、重要事项决定权、领导保障权、管理监督权。
（二）扩大巩固基层党组织的群众基础
转制社区党建对于执政党的群众基础巩固，体现在深度和广度两个维度上：从深度来说，群体发展阶段理论认为一个群体的团结性通常表现为三个不同的人际关系水平，即以群体成员情感好恶为基础的人际关系，以价值认同为基础的人际关系，以共同行动为基础的人际关系。从广度看，转制社区党建主要体现在基层党组织对各方利益的表征程度、兼顾程度和协调能力。如果能够获得越来越多人群的认同和拥护，就会使自己具有广阔的群众基础，这就是党长期坚持并且不断随着时代环境深化的群众路线的最大功能。
（三）推进基层党组织活动的社会化
转制社区党建是为新形势下巩固党的执政基础服务的。面对富有活力但也逐步异质化的社会生活，执政党不仅要把党的基层组织凝聚起来，更要把多元利益主体凝聚到自己的周围。这就必然要求转制社区基层党组织的活动方式走向社会化。推进转制基层党组织社会化的目的具体包括三个方面：一是社区基层党组织的活动应注重社会效益和社会效果，并通过社会效益形成政治效益。二是社区基层党组织的工作要面向社会、面向社区居民。三是社区基层党组织要利用好社区的资源。面向全体社区单位或组织、充分利用分散在地区社会中的党的既有组织资源，社区成员共同参与，形成社区共治合力。
（四）强化党的基层民主引领能力
执政党在基层民主的发育和完善中，一定要发挥引领能力，这还是执政的最基本要求，否则，执政地位就失去了意义和基础。基层党组织对基层民主的引领能力，最根本的载体是紧紧依靠广大人民群众，充分调动人民群众的主动性、积极性和创造性，在社会基层层面实现社会自治。要强化党在基层治理过程中民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的能力和作用，推进居民自治制度化、规范化、程序化，逐步健全社区党组织领导的充满活力的社区居民自治机制。
三、突围路径：发挥党建工作在社区治理的引领作用
基层党组织建设是基层治理工作的主体，只有扎牢基层党组织建设这根“定海神针”才能确保基层治理方向正确、蹄疾步稳。
（一）引领：发挥党组织在社区治理的引领作用
党的十八届三中全会认为，改进社会治理方式必须坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用。中国基层社会治理离不开党组织的功能发挥，问题的关键是如何把党组织的建设“嵌入”基层社会治理当中。政党建设与社会建设的结合，实现了党的引领与社会自治的结合，这也是理顺社区党建机制的逻辑前提，使得基层党组织成为社会治理的一个内在组成部分。一是“固核”，破解组织架构制约，将条件成熟的村居改建为党总支或党委，把支部建立在村民小组上，确保党组织在社区治理中的核心地位，并强化其领导能力及整合功能，要进一步提高“一肩挑”和“两委”交叉率，引导社区党组织结合驻点联系、网格化治理等工作拓展服务功能。二是“布点”，即各类基层党组织的设置、调整和运转，整合居民区党建和“两新组织”党建，对于社区所有党组织实现属地化管理。三是“结网”，即将各类社区党组织整合成统一网络。
（二）协商：发挥党组织与社会组织的有效互动
社区协商是组织化的有序政治协商的重要表现形式，是社区善治的基础。社区党组织、自治组织、非营利性组织和市场组织、居民之间的关系可以定义为协商关系。通过协商解决社区问题、推动社区发展是社区治理的本质。社区公共管理具有公共属性，因此治理过程必须变“行政控制”为“民主协商”，保障社区居民的议政权、建议权和监督权。要以党员议事会、市民公共客厅灯载体，建立社区居民议事、协商、听证、监督的多元议事平台，从而实现社区共治的常态化。开通党代表网上工作室、设立流动工作室、发展党员中心户和党群先锋队，让党代表直接联系群众、融入群众。社区要更加注重强化资源整合，以社区为承载搭建基层党群共建服务平台，不断创新载体、做实内容。重点强化党的领导，以项目化运作，整合政府下放服务资源及社会力量，着力构建起系统的服务体系，建立党建引领下的群团组织、社会组织积极参与的协同共治机制，着力打造承接党群事务、提供党群服务、创新价值引领的枢纽型党建服务平台。
(三)共治：党建格局下的多元社会力量参与
如果要形成政党建设模式的转变，就要全面尊重并逐渐成长的社会力量，政党和政府要采取多种措施帮助他们成长。所谓的培育社会力量，关键是要认同社会力量的治理功能，尊重各种社会组织的发育和成长。一是建立社会力量参与村居治理机制。转制社区要以政府保障基本公共服务、社会和市场提供多层次和个性化服务为原则，综合运用项目竞争、项目购买、项目补贴、项目奖励等财政支持形式，促成有序竞争、多元参与村居治理的局面。二是转制社区大力抓社会力量参与，整合社会组织资源，全面支持各类社区组织包括社区党组织、社区居委会、业主委员会、社区群团组织、社区民间组织、新闻传媒、高校科研机构、物业服务机构驻社区的企事业单位、落户社区的新经济组织、新社会组织以及外来务工人员参与社区治理，明确各个参与主体的职责，通过制度设计建立各行为主体间的工作协调机制。
(四)制度：构建转制社区党建工作长效机制
转制社区基层党组织要牢固树立重视基层治理、强基固本的思想，强化责任担当，狠抓工作落实。一是强化法治思维，提升法制化程度。强化法治思维，以构建宣传引导、权益保护、纠纷调处、利益平衡、秩序维护、风险控制等机制为切入点和突破口，依法化解社区矛盾。二是进一步落实责任。基层治理是党建工作的重要内容，理当要一把手负总责。要牢固树立社区党组织全面从严治党的主体责任，强化党组织书记“一把手”抓党建的观念。支部书记要把基层治理工作牢牢扛在肩上、抓在手上，亲自谋划、亲自部署、亲自抓落实，做到守土有责、守土负责、守土尽责。三是加强督促检查和考核问责。要加快建立区、镇（街）党委抓基层治理的责任清单，制定基层治理考核指标体系，完善考核的内容和标准，把基层治理作为各级各部门领导年度述职、选拔任用的主要指标。
(五)监督：加强对基层治理各个环节的监督
转制社区党建体系中，党组织和政府机构需要党内和社会的监督，才能使得党组织领导的科学性具有了社会基础。社会民主对党建的监督，是社区党建的一个关键理念的转型，也是政党组织建设能有效融入到社会建设当中去的基本保障。一是加强党委重大决策的监督。党委重大决策的开放程度，是基层党建融入社会治理的一个基本前提条件。转制社区要建立社区议事监事会，通过落实好“班子联席会议制度”和“党群联席会议制度”，着力推动决策的公开化和规范化。二是打造平台，拓展监督渠道。要健全居务公开监督委员会工作机制，制定集体经济管理运作的指导规范，注重发挥社区党组织和党员代表的监督作用，建立若干专项监督小组，加强对社区各项事务的监督。加强对工程建设项目、村（居）干部履行职责等情况的监督，建立和加强集体资产管理交易平台、集体财务监督平台和集体经济成员股权股份管理交易平台。
参考文献
[1]张红云.“村改居” 后基层党组织的现实困境与职能重构，理论导刊，2012年第9期，P25-27
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[3]张恺.基于案例分析的转制社区自治实践与思考，山东行政学院学报，2014年第3期，P53-57.
[4]李奋生等.公共治理理念下转制社区自治研究，城市发展研究，2014年第4期，P12-16.
作者简介
张雪峰，广东省委党校党史党建部副教授，历史学博士，硕士生导师。
王可卿，广东省委党校硕士毕业生。
