国库现金管理与政府债务管理都属于政府理财活动范畴。国库现金管理是在确保财政支付需要，避免对货币政策冲击的前提下，以实现国库现金余额和国库现金持有成本最小化为目的的一系列国库资金管理活动。政府债务管理是指根据政府整体现金流情况来决定债务发行与兑付，包括灵活运用短期国债发行调节国库资金余额，从而实现债务成本最小化和效益最大化的目的。国库现金管理与政府债务管理的效率是衡量一个国家国库管理水平的关键指标，两者在融资管理方面有一定的交叉。理顺二者的运行关系，加强配合与协作，对提高政府资金管理和使用效率具有重大意义。
一、政策背景
2006年，财政部和央行联合发布了《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，并与52家银行签订了《2006-2008年中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，初步建立了国库现金管理协调运行机制，确定了包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等管理操作方式。
从《预算法》管理规定来看，我国政府债务主要定位于筹集“必需的建设投资的部分资金”，这是政府债务管理的首要功能，其次政府债务管理通过安排政府投资来调控经济增长，熨平经济波动；通过合理安排政府债务品种结构，调节债务资金投向进而优化社会收入分配结构。同时政府债务管理部门大力发展政府债券作为基础金融工具的属性优势，在金融创新、直接融资和货币政策中介目标转变等方面发挥了重要作用。从2006年起我国国债管理实现了由年度发行额度管理向国债余额管理的重要转型。
二、国库现金管理与政府债务管理的关系
（一）政府债务管理对国库现金管理的影响
1.政府债务总量的变化对国库现金总量影响巨大。国库现金是财政收支相抵后的余额，而国债收入则是财政的负债收入。在其他因素不变的情况下，国债总量的增加尤其是长期国债总量的增加会导致国库库存的增加；反之亦然。
2.国债结构的变动，尤其期限结构的变动，对国库现金管理也将产生重要影响，增发短期国债，将为中央银行公开市场操作提供手段，为政府调剂国库头寸提供手段；对长期债券的提前赎回等操作，可避免债务平均期限变长，降低债务筹资成本和提高市场流动性，这既可弥补预算收支差额，又有利于国库现金管理；在国债市场上进行回购、逆回购等操作，将有利于缓解国库现金波动投放对货币政策的冲击。
3.国债管理方式从总量控制转向余额控制，有利于防止国债余额的大幅波动，从而减少国库库存波动幅度。在传统的年度发行额管理制度下，国债年度发行额一经全国人大核准，就不能轻易改变。为控制国债发行额的较快增加，财政部通常尽可能少发中短期国债，多发长期国债，从而导致国债存量每年滚动增加数量较大。国债余额，它不同于年度发行额，一般是指政府历年预算差额之和，是政府今后年度里必须偿还的价值总额，即因为国债借新还旧并不改变国债余额。
国债余额管理制度要求财政部门一是依据国库现金流的波峰与波谷分布，定期滚动地发行短期国债，科学安排中长期政府债券的期限结构及政府债务兑付时间；二是依托于货币市场开展国债回购交易，用于平衡年度内季节性国库收支余缺。
（二）国库现金管理有助于政府债务管理。
1.国库现金管理对政府债务总量的影响：国库现金管理通过存放商业银行或货币市场以及开展短期资金筹措活动，可以减少资金闲置，提高国库资金使用效益，实现国库现金余额最小化和投资收益最大化，减少国债增长。当国库现金管理全面实施后，财政增收减支的效应将更加明显，因弥补赤字而发的国债将会减少。同时，国库现金管理可使一部分中长期国债被短期国债或其他融资方式替代，减少国债余额，降低年度借债净规模。
2.国库现金管理对政府债务结构的影响：一是国库现金管理要求大量滚动发行短期国债、可以回购或提前赎回长期国债，从而有效改善国债的期限结构；二是国库现金管理实施后，大量的短期国债将主要由机构投资者持有，目前的个人投资者占据半壁江山的局面将会改善，机构投资者将成为国债尤其是短期国债的主力投资者；三是国债利率将更加市场化。目前，中长期国债基本上是参照人民币存款利率来决定的，国库现金管理后，机构投资者持有的大量短期国债的利率将由市场供求关系为主导。
3.国库现金管理对国债发行成本的影响：首先是大量长期国债将被经常滚动发行的短期国债所取代，而发行短期国债的成本总是小于发行长期国债成本的；其次，国库现金管理通过货币市场运作，可提高市场流动性，为市场提供示范和基准，提升市场参与者信心，降低国债发行成本。
三、我国国库现金管理与债务管理协调配合面临的问题
市场经济发达国家，国库现金管理是国家财政部通过定期发行短期债券和每天运作国库现金的方式，实现“熨平”国库现金流量波动和提高国库资金使用效率的目标。近年来，各地国库存款余额整体上呈逐年攀升的态势，并在不断波动中运行，呈现了以下三个典型特征：一是国库现金在较高规模上波动，大量资金留在国库，意味着资金闲置与效益损失；二是国库现金集中存放在中央银行，其非常规波动，势必增加中央银行调节基础货币与实施货币政策的难度；三是国库现金来源中的负债性比重不断上升，加大了国库现金的运行成本。在国库现金管理初期，各级政府国库现金收益率低、中央财政筹资成本高的问题依然存在，国库现金管理与国债管理的协调配合还面临诸多问题。四、国库现金管理与政府债务管理协调配合措施
国库现金管理与政府债务管理二者之间可以做到有效协调与配合，但需要一定的制度环境与前提条件，这些制度环境与前提条件包括：
（一）完善国债发行机制，丰富国库现金管理载体
国外实践表明，实行国债余额管理，可赋予政府灵活调整国债结构的权力，便于合理安排国债期限结构，降低国债筹资成本，提高国债市场流动性，并进一步促进国债的顺利发行。基于此，才能有效管理国库现金与政府债务。目前，我国开始实行国债余额管理制度，下一步应逐步建立起短期国债滚动发行机制，这样短期国债才能成为国库现金管理的主要工具，相应地，中长期国债管理也能成为政府债务管理的主要内容。那么，政府债务管理与国库现金管理很可能融为一体。
（二）完善货币市场机制，为国库现金管理提供平台
发达、完善的货币市场是国库现金高效管理的支撑，只有在发达的货币市场上，国库现金才有投资的机会和余地。国库现金管理如果依托于银行间债券市场，以债券承销机构作为交易对手，进行债券回购或回售，不仅可以用于平衡年度内季节性国库收支余缺，而且能在一定程度上促进货币市场和债券市场的发展与完善，有助于完善中央银行货币政策的操作环境。因此，应进一步完善我国货币市场机制，建立竞争有序、品种丰富、统一、安全、高效的货币市场体系，为国库现金管理提供良好的操作平台。
作者简介：庄 园（1985-），女，农学学士，沈阳师范大学，2012级MPA在职研究生。
参考文献
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