财政预算编制涉及面广、矛盾较多、难度较大，一直是财政工作的重点和难点，能否科学规范地编制财政预算，将直接影响着财政职能的有效发挥。本文试图从分析掇刀区预算编制中面临的难题入手，进而提出提高预算编制水平的建议，仅供参考。
一、掇刀区预算编制的基本情况
（一）财政总体状况。掇刀区位于鄂中腹地，国土面积616平方公里，人口30.8万人，下辖两镇、两街道。区内矿产资源丰富，交通发达，素有"荆楚门户"之称，现已形成以石油化工、医药、机械制造为主导的工业体系。近几年，全区以"工业兴区"为战略目标，大力推进城乡一体化建设，城镇化和新型工业化进程不断加快，财政支出压力不断加大，2012年全区公共财政预算收入4.15亿元，近三年来平均增长18%，公共财政预算支出5.12亿元，近三年来平均增长25%，收支平衡主要依靠上级转移支付。
（二）财政收支预算编制的方法。在预算编制过程中，我区始终坚持"收支统管、有保有压、厉行节约、适度从紧"的原则，依据历年收入情况及预测影响下年度收入增减变动的因素来确定下年度的"收入盘子"。并将税收收入，行政性收费收入、罚没收入、国有资产有偿使用收入、政府性基金收入等收入全部纳入收入预算编制范围，实行统一管理。支出预算在保运转、保稳定、保民生的基础上，根据区级财力，区分轻重缓急，合理安排各项经济、社会事业发展所需资金。
（三）财政预算编制的程序。从每年的9月中旬开始，财政部门安排部署下年度预算编制工作，10月下旬各单位按照规定的口径、要求、格式申报预算，11月上旬财政部门对单位申报的预算进行审核汇总，12月上旬初步形成下年度预算草案，报区政府审定后，于次年1-3月经区人代会审议通过，财政部门在人大批准的“大盘子”下给各单位批复预算。从程序上说，我区的预算编制属于"一上一下"的方式，但在实际的预算编制过程中，各项支出都经历了与预算单位及相关部门的反复协商论证，大多数项目都经历了"多上多下"的过程。采取这一方式的主要原因一是由于区级财力紧张，这种财力的有限性与各部门事业发展对资金需求的无限性矛盾太大，采取"两上两下"的方不易达成供需的共识；二是我区预算单位较少，采用"一上一下"的方式不仅提高了财政预算编审效率，减轻了单位的工作强度，同时对提高预算编制质量也起到了积极的促进作用。
二、掇刀区预算编制中存在的问题
（一）预算编制时政策依据多、杂，难以把握
1、政策依据“政出多门”。支出预算必须依照法律、政策、法规的要求进行编制，但是在预算编制过程中，往往人社、计生、教育、政法、纪检、农业、科技等部门都有相关的政策依据，由于涉及的政策依据多而杂，财政部门难以把握，在审核预算时，需要花大量精力与相关单位及部门反复沟通，然后结合区级财力，区分重缓急来安排支出。
2、部分政策依据模糊。有些政策依据说明十分模糊，往往仅规定某项支出须列入财政预算或者财政须保障经费等，但是没有支出安排的具体标准，对于这些依据，财政部门往往难于安排，导致相关单位及部门与财政部门为安排的预算资金反复“扯皮”，讨价还价。
3、法定支出、“达标”支出过多。法定及“达标”支出是指国家法律、策政、法规和各种形式的“达标”活动，规定地方必须将其财政资金的一定比率专项用于规定的支出项目。2012年，按照上级相关要求，我区教育及科学技术方面的投入占全区公共财政预算支出的比例需达到14.69%和1.3%，为此，我区在财力紧张的情况下增支3000万元。由于大量的预算资金被预先指定了用途，财政部门不能根据需要灵活调度和统筹安排资金，对预算的规划与调度造成很大冲击。另外，每一项法定支出背后都有一把“尚方宝剑”，必须严格执行，以我区目前的情况来看，区级公共财政预算收入表面看来是逐年增长，但实际上其中真正能够自由调度的资金却十分有限。
（二）上级转移支付及其地方配套资金难以纳入预算编制
1、部分上级转移支付难以预计。中央、省、市下达的属于固定性的或者提前告知的转移支付，我区已列入预算编制。如农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、新农合及城镇居民医疗转移支付等。但还有部分转移支付上级未提前告知，具有很大的不确定性，造成这些资金难以纳入预算编制。如省、市专项转移支付等一次性补助。
2、部分上级转移支付的配套资金难以安排。中央、省在下达的转移支付的同时，要求地方相应配套安排一定资金。在预算编制过程中，我区虽然已对部分转移支付进行了区配套，如新农合、城镇居民医疗、新农保、农村公益事业“一事一议”等转移支付。但由于区级财力有限，仍有部分转移支付未配套资金，只能通过融资及地方政府债券转贷资金等方式筹措资金，分期分批安排，区级难于落实；另外，在编制预算过程中，转移支付的区级配套，该不该留？留多少？都是编制预算时碰到的难题。上级下达了资金，给予了支持，需要地方资金配套，这对于发达地区来讲，是不成问题的，但对于我区这种"吃饭型"的财政来说，确有"巧妇难为无米之炊"之感，难于承受。
（三）预算编制数与实际发生数存在差异，影响了预算收支的准确性
在编制预算时，由于部分支出无法预计，我区只能年初预留一块资金，在预算执行过程中根据实际情况追加，造成预算编制数与实际发生数存在差异。如当年人员支出预算是按上年8至9月末单位在编在岗人员的工资来核定，而从上年9至10月到次年的12月间，单位人员及工资增减变动情况则无法在年初预算中反应，这就影响了人员支出的准确性。同时，在进行当年财政决算情况汇报时需要花大量精力向同级人大及审计部门进行解释。
（四）预算标准过严、定额过紧，无法满足单位资金需求
迫于区级财力紧张，我区财政部门往往硬着头皮压低预算标准定额，有些单位过得去，有些单位就难以度日。如2012年区级预算核定养老保险、住房公积金等保险费的标准低于单位实际缴纳标准，差额部分由单位自筹解决。造成一些单位频繁打报告向财政要钱，财政部门大量的日常工作围绕着处理资金申请报告，没有精力放在执行预算、监督资金使用情况和参与部门的行业发展规划和项目的选择确定等重点方面。
（五）预算编制粗放、简单
我区各单位报送的预算仅7-8张表，每张表1至3行数字，大部分单位没有编制说明或说明简单，财政部门在审核这些预算表时，经常遇见看不明白和容易误解的情况，本着谨慎负责的原则需要反复询问核实。还有些单位在编制支出预算时，项目支出安排没有可靠依据，随意虚报冒报预算。
四、解决预算编制中存在问题的建议
（一）建立基础数据库，狠抓预算信息基础工作。一是要建立完备、系统的政策库。对出台的各类政策规定进行大清理，把各单位与预算安排相关的政策规定整编收集入政策库，清理过时和不适合的政策规定。政策库要即时更新，动态掌握。二是要建立详细的基础资料数据库。掌握各单位的人员情况、资产情况、业务需要基本情况及事业发展基本情况等。对于人员经费的预算逐步核算到人，按性别、级别、职务等精心核算。对资产情况要开展清查，把各单位的车辆、房屋、宿舍、电话、计算机、业务活动情况等列入基础资料数据库，动态管理。
（二）完善转移支付制度，优化政府间资源结构。要逐步取消其他部门法律法规中干扰预算安排的条款，提高立法工作的科学性和可操作性。对涉及某一部门或某一领域支出安排的原则、方式等内容，凡与《预算法》有抵触的，一律重新修订。
（三）严格预算支出，提高预算支出的准确性。预算作为一种科学预测，应建立在客观可靠的数据基础上。单位在编制预算时，一定要做好编制预算的准备工作，预算支出要细化到项目，如对个人工资性支出，按照标准逐人核定；对个人和家庭的补助支出、公用经费支出，分类分档按项目定额编制预算。大宗的办公用品、办公设备和专用仪器设备的采购，一定要采用政府采购方式，按采购项目、数量、资金来源详细列报，并编制政府采购目录表。建设性项目和专项支出要递交支出项目申请，出具项目论证报告，准确地确定预算项目所需资金。
（四）合理确定预算标准和定额，确保单位资金需求。一是合理调整现有预算标准和定额，对于标准和定额偏低以及根据实际情况需调整的标准和定额，结合本级财力，逐步调整变动。目前，我区已对人员经费及公用经费的标准和定额进行了适当调整，基本满足单位需求。二是合理制定预算标准和定额，对于一些没有明确的政策规定的，或政策规定比较粗略的公用支出、少数人员支出，进行分类分档，出台相应的标准和定额。对于标准和定额的测定，应成立一个专门的测算小组，同时邀请预算单位的人员参与，并长期重点监测10来个支出部门，及时了解标准与定额的客观性与合理性，不断修正。
（五）加强预算编制指导，提高预算编制水平。一是大力向各单位宣传预算编制的政策、法律、法规，提高各单位对预算编制的认识，避免虚报、冒报、无依据申报预算的现象发生。二是积极开展对各单位预算编制的培训，定期举办预算编制及预算管理方面的培训班或讲座，提高预算编制人员的业务水平，做到编制的预算有理有据，清楚明白。三是加强对各单位预算编制的指导，建立预算管理交流平台，通过电话、互联网等交流方式即时解决单位预算编制中出现的问题，使预算安排得到更广泛的共识。
