突发公共事件背景下的乡村治理能力研究

“突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”①包括诸如疫情，地震、暴雨等自然灾害和群体性事件。基于突发公共事件的视角，开展应急管理研究，寻找农村治理的突破口，从而更好地为突发公共事件的应对做好准备。此外，激发乡村治理活力，有助于解决当前基层社会治理现代化道路中的实际问题。

一、基层社会治理面临的新要求

（一）发挥政治引领作用

1.坚定政治方向。在推进基层社会治理中所要坚定的政治方向，就是要坚持社会主义宏远的理想和中国特色社会主义共同理想、“两个一百年”的明确目标。今年是全面全方位贯彻好落实好党的二十大重要精神的关键一年，做好突发公共事件应对工作可谓是关系到全局、责任十分重大。要求提高政治站位，准确把握当前一段时间的主要目标和主要任务，充分认识处理突发公共事件工作的重要性，切实增强做好应急工作的责任感、使命感，特别是针对于乡村这一领域要科学谋划、精准发力。

2.强化政治领导。完善基层社会治理体系最根本的就是要坚持和加强党的全面领导。“要善于把党的领导我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，以改革创新的思路，打造共建共治共享的社会治理新格局。”②特别是乡村在处理突发事件时，要坚持党的领导不动摇，这是一条主线也是最重要的一个方面。

3.坚固政治基础。推进乡村基层的治理，应该做的第一件事是坚持以人为本的发展思想,积极应对新变化，主要是社会矛盾在新时代的变化,把老百姓的困难和紧急需求，作为工作的起点和目的地，促进社会治理的现代化,使百姓成为促进乡村治理过程中广泛的受益者。作为乡村，是处于一线直接面对人民群众的，平时妥善解决民生难点问题，努力办好民生实事，一些防治自然灾害的领域要投入更多的财力和精力，应急突发事件更要健全保障体系，始终把最广大的人民群众的生产生活、甚至是生命和健康作为工作的“指向灯”。

（二）发挥法治保障作用

1.完善法律规范。有良好的制度才能更好地治理乡村，要结合所在地方实际，深入总结本地比较有经验可以借鉴的做法并上升为制度以及规范，确保法规和规章能够务求实际效用。对于基层治理过程中，遇到的各突发性事件，都要充分发挥依据法去治理的指引和保障作用，充分运用法治的作用描绘出乡村的振兴新画卷，不断增强人民大众在法治方面的满满安全感。

2.推进严格执法。要在意识层面树立“制度面前没有特权、制度约束没有例外”的思想，坚持严格依法办事，是重要前提。在党的二十大党章修正案之中，增加了重要的一条，那就是“反对特权思想和特权现象”的内容。对于应急突发事件中的法治思维也是如此，要融汇在制度制定和落实的始终，严格落实法律责任，让法律成为刚性的约束和一条不可触碰的高压线。

3.推动全民遵守法律。领导干部要率先维护我国宪法和法律的权威性，同时，把对法治的传播教育作为乡村治理的重要性、根本性的重要工程来抓，在乡村治理和乡村振兴发展的过程中营造良好的法治环境。

（三）发挥“自治”基础作用

1.拓展和完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。党的十九届四中全会决定提出了“完善群众参与社会治理的制度化渠道”“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”“发挥群团组织、社会组织作用，夯实基层社会治理基础”等目标任务。实际上，突发事件的应对和基层治理密不可分，应通畅群众参与方法，根据本地区的实际情况，可以以形成制度的方式固定下来。

2.宽泛群众参与社会治理的范围和途径。通过平台，广泛获得民意、汇集群众智慧，打造发现问题、快速流转、分门别类解决的方式，统一筹划解决百姓所需所急，让群众通过手机、电脑等平台参与应急措施的一些列研究探讨、必要的投票等活动，从某种意义上说，能够不断提高农村社会治理的效果。

3.不断丰富群众参与的内容和形式。就乡村应急突发事件和乡村治理来说，应该说是社会各方的共同责任。在处理问题方面，过去采用的形式往往是从上到下，这种单一方向的管理模式，而现在新的形势下，这种管理形式也要与时俱进，发生良性转变，采取的形式往往是，更多百姓在党的正确领导下，以更加多种的方式加强和创新乡村方面的治理，实现一种每个人都有责任、每个人都是建设者、每个人都能享有乡村治理带来的好处和成果。

二、突发公共事件下乡村治理的现状分析

（一）新冠肺炎疫情下汤原县乡村治理的成功经验

1.坚持党的集中统一领导。充分发挥党的全面领导和协调作用，确保社会治理各项工作在政策导向上相辅相成、在进程中相辅相成、在实效上相辅相成。面对严峻的疫情防控形势，许多个党组织筑牢了这座小城市的坚实堡垒，前赴后继的党员干部化身为一面面鲜红的旗帜，扎根在群众的心里。

2.实行“网格化”管理模式。平台实现了市、县、乡、村信息共享和事务处置流程闭环管理，做到精准分办，“来诉即办”。县网格化协调指挥中心与应急指挥中心、大数据中心实体融合运行数据共享。各类非紧急热线统一为“12345政务服务便民热线”，提供“7×24小时”全天候人工服务。

3.发挥群众的自治作用。一定程度上扩大和改进制度化，激励公众参与基层社会治理,不断丰富参与的内容和形式，能够进一步引导人民群众依法行使自己的民主权利。汤原县在面临突发事件情况下，采取党员带头群防群控方式，群众自己对自己的生命健康负责，相应上级号召、积极开展互助行动，对于一些生活困难的群众主动帮扶、捐送物资，做好家庭的“宣传员”和“督查员”，不给村里工作和政府工作添麻烦。

（二）全国范围内乡村应对公共突发事件面临的困境

1.应对突发公共事件缺乏完善预案。突发事件的暴发具有很大的不确定性、紧迫性，想要最大程度的降低经济损失和保障大众生命财产安全，最有效的方式就是建立完善的体制机制，正如老百姓口中常言“有备而无患”。然而，现实情况是我国的乡村发展相对与城市而言，具有一定的滞后性，一些针对于突发事件的应急预案也相对来说比较滞后和单一。

2.乡村管理者法治思维不强。乡村所面临的现实情况是一部分管理者由于知识水平不到位，法治意识不强，从而在某种程度上来说是法治精匮乏，更不用说法治思维。

3.村民公共安全知识需进一步增强。不管是对于突发公共事件来说，还是基层社会治理来说，乡村始终是一个薄弱环节。以新冠状的肺炎疫情为例，在疫情暴发最初的时候，部分大众对于疫情信息情况取得的途径有限，因而出现了两种极端化情况，或者是谣言四起过分恐慌，或者是没有意识到传染的强度和对身体的危害性。

三、在突发公共事件中提升乡村治理能力

（一）把党的领导落实到乡村社会治理中

1.构建乡村社会治理新格局，最重要的事情就是把党的领导始终贯彻到基层的社会治理整个过程之中，加强党对基层乡村治理的必要性设计。在这个过程中要充分发挥党的关键性作用，能够设计好、安排好乡村在应对突发公共事件的整体性预案。乡村振兴和乡村治理密不可分，乡村治理和突发事件的应对同样有着密不可分的联系。此外，在治理的过程中，要充分发挥党建引领“＋”动能。建立网格管理机制，各个领域和部门人员齐抓共管，尽量能够落实到个人，同时也要明确好任务目标，最主要的是要细化工作措施，确保能够切实做到安排周到，各项工作都能够落实到位。

2.坚持在党领导下健全相关制度。确保农村社会治理在党的引领下走对方向，确保基层社会治理按照党和人民意愿推进，真正把党的优势转化为社会治理的强大实效。首先就是要制订各种符合村情的应急预案，制定和健全相关的乡村应急治理的制度体系，为所在的区域的营造一个相对安全稳定的氛围和环境。其次，加强各应急类别在现实生活中的实践是必要的。尽可能进行系统、系统的演练，确保政府和群众在突发事件发生时能够及时、有效地组织应对。最后，要及时修订完善应急预案和相关制度。由于突发事件的不确定性，本地区可能几年甚至十几年都没有发生过突发公共事件。但仍需根据政策实际和经济社会发展情况，不断吸收有效的应对方案和方法，将实践中积累的经验和好思想科学有效地充实到公共应急预案中，确保科学严谨性。经得起实践的考验。

（二）构建构建“多元素融合”的治理方式

1.政府出政策。引导村民形成自觉守法、找法、靠法解决问题的一种思路和习惯性做法。有政策才有方向，有政策才有保障，群众才会知道何为何不为，所有与应急管理有关的措施都应在法律制度的框架内实施。在有条件的农村，我们可以实行“村村有顾问”制度，在日常生活中组织开展“传播法”和“法治带头人”培训工作。在特别紧急时期建立有针对性的法律宣传和反应机制，以确保在紧急情况下可以不间断的相关法律层面的咨询。还有最重要的一点，就是要不断吸引法律人才，加快法律志愿服务队伍建设，加强对乡村的指导和管理服务能力。

2.村干部做主力。真抓实干出成效，“网格化”实际上要实实在在地融入街道、社区工作，为群众做实事，办实事，做好群众的“贴心人”。采取“党委发动、支部推动、党员带动、党群互动”的“党建＋”工作模式，广泛宣传动员，充分发挥基层党组织和党员的堡垒示范作用，形成一起建设、共同享用的乡村社会治理新格局，推动人居环境改善高质量推进。根据实际调查研究一些基层群众的自我管理通常表现的不够明显，应逐步建立起比较健全的“全方位”网格体系。村干部应加强对本地区特殊人员的关注，比如严重精神障碍患者、残疾人、独居老人等特殊人群的服务管理，联合治安、应急等部门，壮大群防群治队伍，通过立体式纵向管理、融合式横向联动，加强治安管控和警务民生服务，将工作延伸至群众工作最前沿，为乡镇各村内基础网格内居民平安保驾护航。

3.社会力量齐参与。社会力量作为应对突发公共事件的重要参与者之一，其重要性不可忽视，要拓宽社会力量的参与渠道、提高其参与效能，强化号召社会力量、引导公众参与的社会政策。坚持以问题为导向，依托党员干部、公益性岗位、志愿者等多层次清洁队伍，按照“心中有责、时时为民”的原则，围绕乡村可能出现的突发事件重点领域，集中开展调研、预案“运行”工作，在突发事件所造成的各方面损害最小化，用预防在突发事件方面做“减法”，同时确保村内突发事件应急工作常抓不懈。

（三）构建应急与常态化相融合的治理体系

1.在正常工作中建立健全应急管理机制。每个乡镇甚至村庄都要有自然灾害、事故和突发公共卫生事件预案，建立制度和健全机制，能够一定程度上做好前期的准备工作，这样一旦有突发事件发生，我们也能够按部就班地处理，不盲目、不慌乱。在这一过程中，需要注意的是，突发事件往往导致一些情况，比如产生许多其他问题，扩大了事件应对的范畴，这是客观存在的一个方面，而且是难以预测的。因此，我们要未雨绸缪，扩大正常应对措施的范围，如突发事件发生后的心理疏导、相关法律咨询、安置制度等应急管理是应急日常管理和服务的重要内容，是应急管理体系的支撑要素。需要一个重要的条件，那就是平时的管理和服务要精细、专业，并具备良好的应急能力。

2.有阶段性进行审查和评估。以往，我们只关注某项制度“有没有”，服务项目“有没有”评估，但实际上，我们应该做到思想上的与时俱进，更多的关注的是某种制度“好不好”，服务项目“好不好”的问题，进行高标准严要求的监督管理。简而言之,只有总结每个响应的经验和把它变成一个正常的管理机制在未来,积极应对农村治理和发展的新阶段的要求,深化对细节和做一个坚实的工作,做专业的日常管理和服务,我们可以有效的提高我们应对各种风险的能力。

3.在应急工作中要做到又快又准又稳。快速发现突发事件，快速行动，快速发布信息。快速，可以买到“黄金时间”的事件响应。一个动作就能影响整个身体。“快括”的背后，是上下共同努力的结果，需要定期应急预案的保障。研究有关部门处理突发事件的经验表明，对突发事件要及时处理，防止事件升级;对主要矛盾要采取补救措施，防止事件性质演变。密切联系相关办理工作，稳步推进。应急响应措施要准确。科学精准划分防控区域，尽可能减少和减少对农村群众的影响，最大限度保证农村正常运行;同时，我们要坚定不移地最大限度地保障人民群众的日常生活，人民群众的生命安全和身体健康始终要放在第一位的位置，这一点是从始至终要坚持的关键所在。应对突发事件的常态化和应急切换应稳定。面对突发事件，社会秩序稳定、人民生活稳定，离不开乡镇主要领导的科学决策部署，离不开相关日常应急演练。从正常防控到紧急状态，都要保证“一键开关”随时可以做到。

注解

①黄传英. 城市公共安全治理与地方实证研究[M].广西人民出版社:, 201907.268.

②潘博. 党建引领城市基层社会治理的运作逻辑与实践路径研究[D].吉林大学,2020.DOI:10.27162/d.cnki.gjlin.2020.007273.③

参考文献

[1]徐小涵.乡村治理法治化的路径探析[J].当代农村财经,2023(02):34-38.

[2]张一帆. 我国东部农村地区突发公共事件应急管理研究[D].山东财经大学,2022.DOI:10.27274/d.cnki.gsdjc.2022.000658.

[3]孙涛.坚持和完善共建共治共享的社会治理制度[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报,2022(02):83-86.DOI:10.13392/j.cnki.zgqd.2022.02.019.

[4]周晓琳,施生旭.农村应急治理:现状、困境及策略选择[J].中国应急管理科学,2021(11):77-85.

[5]潘博. 党建引领城市基层社会治理的运作逻辑与实践路径研究[D].吉林大学,2020.DOI:10.27162/d.cnki.gjlin.2020.007273.

[6]吕廷君.突发事件应对要有法治思维[J].前线,2020(03):82-85.